|
Publieke waarden bij hoogwaterbescherming onder de loep |
|
donderdag, 05 november 2009 |
Bescherming tegen hoogwater staat hoog op de agenda. Momenteel wordt er fors geïnvesteerd in onze veiligheid. En zeker na het verschijnen van het rapport van de commissie Veerman, is het duidelijk dat de komende decennia forse aanvullende maatregelen nodig zijn om ons land voldoende veilig te houden. Daarbij kunnen maatregelen leiden tot aantasting van onderliggende publieke waarden: publieke waarden zijn waarden die een algemeen belang dienen en veelal niet direct zichtbaar zijn. De Technische Universiteit Delft, faculteit Techniek, Bestuur en Maatschappij en Oranjewoud onderzochten daarom in het kader van het Bsik onderzoeksprogramma Next Generation Infrastructures de publieke waarden in het rivierbeheer bij hoogwaterbescherming. Het onderzoek is in 2008 afgesloten, de rapportage is nu beschikbaar. Het voorliggende artikel beschrijft de conclusies van het onderzoek.
Het belang van publieke waarden
Publieke waarden zijn het begin van deze eeuw niet meer weg te denken uit het openbare debat. Met name rondom de privatisering en liberalisering van allerlei overheidsdiensten, zoals busvervoer en de levering van elektriciteit, is flink discussie gevoerd, zoals over de kwaliteit van de dienst, de leveringszekerheid, de betaalbaarheid, etc. Deze publieke waarden zijn maatschappelijk van groot belang, een goede borging ervan is wenselijk. Daarbij zijn er vele definities van publieke waarden. In het onderzoek is een eenvoudige en gangbare definitie van een publieke waarde aangehouden: een publieke waarde is een publieke waarde als iemand vindt dat het een publieke waarde is of zou moeten zijn.
In het rivierbeheer en de hoogwaterbescherming spreken we veelal over functies: behoud en ontwikkeling van functies in en langs rivieren zijn vaak leidend in de keuzes die we maken. Trade-off's vinden veelal plaats tussen deze functies. Analyse en afwegingen tussen de onderliggende publieke waarden vindt nauwelijks (expliciet) plaats. Dit is aanleiding geweest om specifiek te kijken naar publieke waarden in het rivierbeheer: welke publieke waarden komen voor en hoe zijn deze geborgd? Welke trade-off's vinden er plaats? Daarbij is gekeken naar de 'levering van hoogwaterveiligheid' als dienst in het rivierbeheer, zodat het onderzoek ook vergelijkbaar is met onderzoeken bij andere diensten en infrastructuur (zoals telecom, energie en watervoorziening).
Alle publieke waarden komen voor, kwaliteit en verschraling domineren
In het onderzoek keken wij naar vijf rivierprojecten: vier in Nederland (cyclisch verjongen, Maaskaden, dijkteruglegging Lent en EMAB), één in Duitsland (Bylerward) en concludeerden dat alle publieke waarden zoals deze bij de levering van diensten en infrastructuur voorkomen, óók bij het realiseren van hoogwaterbescherming een rol spelen. Daarbij domineren de publieke waarden 'kwaliteit' en 'verschraling'. De trade-off's tussen publieke waarden betreffen dan ook meestal het kwaliteitsniveau van de hoogwaterbescherming versus verschraling van functies, zoals de woon- of werkfunctie (stedelijke ontwikkeling, landbouw, e.d.). Naast deze publieke waarden speelden in de onderzochte cases ook publieke waarden zoals betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid een rol.
Borging door wet- en regelgeving en interactie
De literatuur geeft vier mechanismen waarmee publieke waarden kunnen worden verzekerd: 'interactie', 'hiërarchie (w.o. wet- en regelgeving)', 'markt (concurrentie)' en 'technologische vernieuwing (innovatie)'. Veelal worden combinaties van deze mechanismen toegepast. In het rivierbeheer komen met name interactie en hiërarchie voor, markt en technologie zijn slechts beperkt aanwezig. Daarbij kan op basis van de onderzochte cases worden geconcludeerd dat een goed ontwikkelde interactie tussen betrokkenen cruciaal is om samen met wet- en regelgeving de publieke waarden te borgen. Dit blijkt een succesvolle combinatie. Zonder dergelijke interactie bestaat het gevaar van een patstelling waardoor de borging van diverse publieke waarden (waaronder de kwaliteit van de bescherming) achterwege blijft. Tenslotte vindt een deel van de borging en de trade-off's plaats in latere stadia van planvorming, waarin de verdere operationalisering van de plannen en hoogwaterbescherming plaatsvindt.
Dilemma en winst
Wij concluderen ook dat in het rivierbeheer vaak sprake is van een dilemma: huidige publieke waarden, aanwezig op een specifieke locatie, moeten vaak worden afgewogen tegen publieke waarden stroomopwaarts en/of publieke waarden die pas in de toekomst optreden. Zo komt bijvoorbeeld bij de dijkteruglegging Lent de afweging voor tussen het beperken van woningbouw 'per direct' bij Lent en een kwalitatief hoge bescherming bovenstrooms van deze locatie 'op lange termijn'.
Ook concluderen wij dat in het rivierbeheer borging door het toepassen van 'markt' en 'technologische innovatie' niet of nauwelijks worden toegepast. Met name bij de EMAB-locaties wordt geëxperimenteerd met 'markt' als een aanvullend mechanismen (gecombineerd met interactie en hiërarchie). Borging door technologische innovaties is in de cases niet toegepast, en lijkt niet prominent aanwezig. Wél zien we de laatste jaren door het stimuleren van innovatie mogelijke toepassingen van dergelijke mechanismen, bijvoorbeeld bij innovatieve dijkverbeteringen.
Resumerend
Het onderzoek naar publieke waarden in het rivierbeheer laat zien dat ook in het rivierbeheer publieke waarden vergelijkbaar met andere diensten en infrastructuren een rol spelen. Daarbij laten de cases zien dat met name een goed ontwikkeld interactie-mechanisme gecombineerd met wet- en regelgeving succesvol is. Verdere winst, zeker gezien de majeure opgave waar het rivierbeheer voor staat, zit in de combinatie van deze mechanismen met markt- en technologische mechanismen. Maatwerk van combinatie van mechanismen kan een verdere optimalisering van de beleid- en planvorming in het rivierbeheer mogelijk maken.
Geert Roovers
Oranjewoud
vakgroep Organisatie en Management
senior-adviseur
(WaterForum Online, 28 januari 2008)
|
