Financieel toezicht op de waterschappen na het bestuursakkoord water
|
FORUM
De risico's van waterschappen nemen toe door de decentralisatie van taken.
Hoe is het financieel toezicht momenteel geregeld? Zijn er redenen om het financieel toezicht over te hevelen van provincies naar het rijk?
Recentelijk is het nieuwe bestuursakkoord Water ondertekend (voorjaar 2011). In dit akkoord zijn een aantal belangrijke wijzigingen doorgevoerd ten aanzien van de financiering en de rolverdeling van het waterbeheer. De meest in het oog springende verandering is dat aanleg en verbetering van primaire waterkeringen gedeeltelijk gedecentraliseerd gaat worden. Voortaan worden grote delen van het Hoogwaterbeschermingsprogramma dus door waterschappen voorbereid, uitgevoerd en gefinancierd. De financiële risico's nemen voor waterschappen daardoor toe. Momenteel is het financieel toezicht op de waterschappen belegd bij provincies.
In dit essay ga ik vrij uitgebreid in op wat de wetgever voor ogen gehad heeft toen hij het financieel toezicht op de waterschappen vorm gaf. De kaders hiervoor worden gegeven door de Kabinetsvisie op interbestuurlijk toezicht, de Waterschapswet en de Wet FIDO. Op basis hiervan bespreek ik de risico's die zijn verbonden aan de bedrijfsvoering van waterschappen en de mate waarin financieel toezicht door de provincies een vangnet vormt voor deze risico's.
De financiële risico's bij waterschappen zijn toegenomen en zullen nog verder toenemen
De wetgeving omtrent het financiële toezicht op waterschappen is al weer enige tijd oud. De maatschappij heeft zich in de tussentijd ontwikkeld, en de waterschappen ook. Door fusies zijn waterschappen grotere organisaties geworden. De tarieven van de waterschappen de laatste jaren behoorlijk gestegen en men verwacht dat dit zich de komende jaren voortzet. Al met al gaat er dus flink meer geld rond in deze organisaties dan een decennium terug.
Een tweede facet is dat waterschappen steeds meer in beeld komen bij de realisatie van grote werken, zoals de uitvoering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma en maatregelen voor Ruimte voor de Rivier. De verdere decentralisatie in het kader van het nieuwe Bestuursakkoord Water zet deze ontwikkeling door.
Het is dus veilig om te stellen dat de risico's bij de waterschappen de afgelopen jaren toegenomen zijn en nog verder zullen toenemen. De waterschappen passen momenteel hierop hun bedrijfsvoering aan, onder andere door het onderdeel risicomanagement, dat bij veel waterschappen nog in de kinderschoenen staat, te professionaliseren. Hier ligt echter nog een schone taak.
Extra waakzaamheid bij de toezichthouders gevraagd
De toegenomen risico's vergen niet alleen extra waakzaamheid bij de waterschappen maar ook bij de provincies. Echter, het financieel toezicht op de waterschappen kan over het algemeen niet rekenen op een warme belangstelling van provinciale bestuurders. Bij veel van de provincies wordt deze taak niet of niet volwaardig verricht. En hoewel sommige provincies het lovenswaardige initiatief hebben genomen om het financiële toezicht weer leven in te blazen, moet serieus gevreesd worden dat deze initiatieven vroegtijdig sneuvelen, aangezien ook bij de provincies de komende jaren schraalhans keukenmeester is.
Wet- en regelgeving als de gestolde ervaring van fouten uit het verleden
We mogen ons in Nederland gelukkig prijzen met een degelijk stuk wet- en regelgeving als het gaat om financieel toezicht. Deze wet- en regelgeving kan gezien worden als de gestolde ervaring van fouten in het verleden. Speculeren met belastinggeld, het lopen van renterisico's of onverantwoorde garantstellingen. Het heeft allemaal plaats gevonden (bij andere overheden) en er is lering uitgetrokken. Op dit punt zijn de risico's dan ook aanmerkelijk afgenomen. Ik heb zelf de financiële rapportages van twee waterschappen bekeken en aangehouden tegen de vigerende wet- en regelgeving. Dan blijkt dat ze goed voldoen, op wat schoonheidsfoutjes na. Borgingsmechanismen via de accountant en interne controles werken dus overwegend goed. Als vangnet is er dan nog de (provinciale) toezichthouder, die zoals gezegd in sommige gevallen deze taak uitvoert, maar in andere gevallen ook niet of niet volwaardig.
Waar gaat het echt om bij risico's en financieel toezicht?
Maar worden daarmee ook inderdaad de belangrijkste risico's afgevangen? Het antwoord is mijns inziens nee. Risico's zijn een kwestie van: Cultuur en sturing: hoe spreekt men elkaar aan in de organisatie? Een van de grootste risico's in organisaties is het zogenaamde zonnekoningen gedrag, bestuurders die langzaam maar zeker kritische elementen uit hun omgeving hebben geweerd en daarmee veel macht hebben verworven. Dit is misschien wat karikaturaal, maar recente ontwikkelingen bij bijvoorbeeld een bekende Woningbouwvereniging laten zien dat dit een belangrijk risico is in de praktijk. Risico's zijn ook een kwestie van het begrijpen van de drijfveren van mensen - in de samenleving maar ook binnen organisaties (hoe liggen de prikkels? Denk aan de bankencrisis). Van normverval: zijn we langzaam maar zeker met elkaar iets gewoon gaan vinden wat het enige tijd geleden nog niet was, en waarom? Van groupthinking: iedereen vindt het logisch, dus het is logisch en van wensdenken. "wij hebben toch ambitie, we willen dit project en dus moet het er komen". Dit laatste risico is in de waterschapssector ook potentieel aanwezig. Er zijn tal van voorbeelden, zoals de Betuwelijn en de Noord-Zuid lijn, waar wensdenken een belangrijke rol speelt. Juist omdat het al zo moeilijk is om een project in Nederland tot stand te brengen kan de verleiding ontstaan om risico's te bagatelliseren. Deze komen dan vervolgens in een later stadium alsnog tot uitdrukking. Daar werkt iedereen aan mee die een belang heeft bij de realisatie van zo'n project.
Majeure risico's doen zich typisch voor op terreinen die nog niet eerder begaan zijn. Die risico's ziet men niet zo snel aankomen, in ieder geval niet op basis van ervaring uit het verleden. Toezichthouders moeten dus alert zijn maar weten niet goed waarop!
Voor dergelijke, nieuwe risico's is het handig om enige afstand te hebben tot het beleidsveld. Immers, wie er tot zijn middel inzit, wordt zelf ook enigszins bijziend. Daar komt bij dat toezichthouders die enige afstand hebben over het voordeel beschikken niet tegelijkertijd ook in tal van andere projecten met dezelfde bestuurders van waterschappen te verkeren. Het is praktisch onmogelijk om als provincie bestuurder 's ochtend met een waterschap in wederzijdse afhankelijk een gebiedsontwikkeling te realiseren en 's middag, bij hetzelfde waterschap, de tucht van financieel toezicht te laten gelden. In die zin valt er een lans te breken voor een rijksinspectie die het financiële toezicht op waterschappen gaat uitvoeren. Vanwege het uitgangspunt uit de Kabinetsvisie van "enkelvoudig toezicht" zou dit betekenen dat de provincies niet langer financieel toezicht houden. De voordelen van een Rijksinspectie zouden dus moeten afgewogen moeten worden tegen de nadelen van het weghalen van het toezicht bij de provincies.
Download de essay of kijk voor meer informatie op : www.blueconomy.nl
Door Teun Morselt, Blueconomy
Wilt u reageren op dit artikel?
Mails zijn van harte welkom op
Dit e-mailadres is beschermd tegen spambots. U heeft Javascript nodig om het te kunnen zien.
(WaterForum Online, 31 augustus 2011)
|
